党的二十届四中全会提出：“促进服务业优质高效发展”。邮轮产业被誉为“漂浮在黄金水道上的黄金产业”，其经济价值远不止于船舶制造与运营本身。它通过“港口-船-岸”的联动，能有效带动高端制造、交通运输、旅游商贸、金融服务、文化创意乃至农产品供应等数十个相关产业的发展，产生显著的“乘数效应”。然而，乘数效应的充分释放，高度依赖于稳定、透明、可预期的法治环境。
法治赋能邮轮经济高质量发展的上海实践
邮轮是新兴海上观光业态，是兼具吃住游娱购等多重元素的复合产品。传统的政策、法律法规并不能完全适应这个舶来品发展的需求。中国邮轮经济历经十余年发展，从单一的“母港出发-往返”的日韩出境游单一模式，逐步演进为 “多母港航线+访问港入境游 + 东南亚长航线+环球长航线+多港挂靠+产业链延伸”等多元新业态。2020年疫后复航以来，上海邮轮经济迅速反弹，虽然接靠邮轮数量和出入境邮轮游客的数据没有达到2017年历史最高峰，但已走向 “入境与出境并重，观光与消费融合，邮轮产业链从设计、修造到运营和服务等延伸拓展”的发展新范式。以上海为首的长三角不仅是全国重要的邮轮客源市场，更是在制度供给方面做了很多创新，为全国树立了标杆。邮轮船票管理、口岸过境免签、邮轮物资补给等标志性创新已实现全国复制推广，为邮轮经济高质量发展奠定了基础。
回顾以往邮轮经济发展历程，制度适配性不足始终是制约产业升级的重要原因，具体表现为监管模式与业态创新的适配、服务流程与效率需求的匹配、市场规范与权益保障的制度缺口等三大矛盾，例如，由于缺乏全国统一的票证管理制度，旅客维权难、监管部门执法难的现象普遍存在。同时，本土邮轮产业基础薄弱，从船舶维修、物资供应到人才培养的全产业链支持政策不足，难以支撑业态升级需求。
针对以上发展瓶颈，上海采取“实验区先行先试-成熟经验全国推广”的渐进式改革路径，在旅客服务、市场监管、口岸协同等领域形成了一批可复制的制度创新成果，其中邮轮船票管理制度、邮轮口岸过境免签政策以及邮轮物资供应新规最具代表性。
第一个案例是上海率先开展邮轮船票管理试点，实现了旅客权益保障与监管效率提升的双重目标。2019年8月，交通运输部等五部委联合印发通知，在全国范围推广邮轮船票管理制度，从票证规范化、信息协同化和监管全程化实现三个核心突破。截至2025年，全国主要邮轮港口均已全面实施船票管理制度，旅客投诉量较2019年前下降62%，通关环节平均耗时缩短40%。
第二个案例是通过邮轮口岸免签促进入境旅游的发展。上海等少数港口率先试点邮轮口岸过境免签政策，从最初的72小时到144小时到240小时，在便利化与监管方面也不断优化。2024年5月15日，外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策在全国13个邮轮口岸全面实施。2025 年“五一”假期实现 “四船同靠”，单日客流近3万人次。
第三个案例是邮轮物资供应的制度创新。大型豪华邮轮本身就是目的地，作为海上移动度假村，所需物品供应与普通货船供应完全不同，品种高达三万种，大部分还是通过国际中转运输而来，以往因监管模式和制度瓶颈，邮轮公司多在日本、韩国等地供船。2009年起上海就开始邮轮过境食品直供试点，到2015年9月底，实现了以过境模式对供邮轮食品进行监管的全国第一单，但特事特办的模式仍无法实现批量化邮轮物品直供。2024年中国首艘豪华邮轮爱达•魔都号建成运营，物资上船试点举措直接推动了2024年国务院邮轮新规和海关支持邮轮发展十项举措的出台，全面优化了国际邮轮物资供应流程，降低了运营成本，打通了制度堵点。新规实施以来，邮轮船供业务显著增长。2024年吴淞口国际邮轮港累计完成208个航次，占全国总量50%以上，接待旅客133.59万人次，占全国70%以上。2025年上半年上海本地直接采购货值1.5亿元，其中宝山本地采购6600万元，同比增长12% 。药品、医疗器械等特殊物资首次实现直供邮轮。2025年一季度，宝山海关监管直供物资达5673.25吨，同比增长114.10%。上海自贸试验区宝山联动创新区推动通关模式创新，设立邮轮会客厅提供政策咨询，创新三条政策：一是在全球率先建立邮轮直供物资退货通关机制。二是在国内率先打通邮轮企业现金跨境调拨的渠道。三是配合药监局推动药品供邮轮业务的常态化运行。
邮轮+新业态持续发展对制度创新提出更高要求
当前，邮轮经济正加速向“邮轮+文旅”“邮轮+贸易”“邮轮+制造”的复合型业态演进，邮轮旅游独具海洋特色和体验式特征。当前，中国沿海11个省区市已有40多个城市推出了自然景观、沿海观光、特色文化等多样化的邮轮、游艇旅游业务。邮轮、游艇旅游消费正由传统的观光游逐步向休闲度假游转变。既有的制度创新仍需向更深层次拓展，以应对新的发展需求。
邮轮经济的产业链条涵盖船舶维修、物资供应、人才培养、金融服务等多个环节，现有制度创新仍集中于口岸服务领域。未来需建立跨部门、跨区域的协同机制，例如针对邮轮物资供应的“单一窗口” 的全国通关体系，针对本土邮轮企业的金融扶持政策，以及覆盖船员培训、资质认证的全国统一标准，形成全产业链制度支撑。
自2006年爱兰歌娜号邮轮进入中国市场以来，中国邮轮经济历经十余年发展，从单一出境母港往返游模式演变为多元新业态，日益丰富的邮轮产品和航线层出不穷，访问港邮轮增加，邮轮入境游+高铁游、中转联程游、近海游、静态游、海上无目的地游、沿海游、飞机高铁+境外游新业态等一系列创新，对现有法律法规带来挑战，催生了制度创新的要求。
从地方立法升级到全国规范，一方面要体现邮轮产业中国式现代化发展的特色，另一方面也要借鉴国际惯例和成熟立法。近二十年的邮轮经济发展实践证明，制度创新是邮轮经济新业态演进的核心驱动力。每一次制度突破都精准回应了产业发展的现实需求，推动中国邮轮经济从“跟跑者”向“并行者” 转变。唯有持续深化制度创新，加大改革开放力度，建立区域性和全国性的政策协同，才能真正释放邮轮经济的乘数效应，为海洋经济高质量发展注入持久动力。
（作者为上海社会科学院海上丝绸之路研究中心主任、上海国际商务法律研究会航运和邮轮专委会主任）
原标题：《邮轮经济乘数效应惊人，深层次制度创新迫在眉睫》
栏目主编：王多 题图来源：张海峰、李茂君 摄 图片编辑：苏唯
来源：作者：李小年
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